Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan antoi eilen mietintöluonnoksensa hallituksen sote-uudistusta koskevasta lakiesityspaketista.
Yksi uutinen mietintöluonnoksessa on, että valiokunta ei hallituspuolueiden enemmistön turvin ole tekemässä mitään merkityksellistä sote-esityksen EU-oikeudellisille ongelmille. Nämä ongelmat ovat olleet jonkin verran esillä julkisessa keskustelussa, mutta hiukan vajavaiseksi tuntuu jääneen ymmärrys siitä, kuinka merkittävistä riskeistä asiassa on kyse. Seuraavassa koitan avata hallituksen mallin EU-oikeudellisia kipukohtia niin yksinkertaisesti kuin pystyn. Valitan kuitenkin jo etukäteen, että asia ei välttämättä ole kaikkein kevyintä.
Sote-uudistuksen EU-oikeudelliset riskit
EU-oikeudelliset riskit liittyvät hallituksen mallissa ensisijaisesti perusterveydenhuollon palveluiden uuteen järjestämistapaan, joka on myyvästi, mutta muuten suhteellisen heikoin perustein brändätty ”valinnanvapaudeksi”. Mallissa yksityiset yritykset perustaisivat terveyskeskuksia (uudistuksen kielessä sote-keskus) kilpailemaan nykyistä vähäisempien julkisten sote-keskusten kanssa. Käyttäjät saisivat valita minkä keskuksen asiakkaiksi kirjautuvat ja julkinen valta maksaisi niin yksityisille kuin julkisille sote-keskuksille korvauksen niihin kirjautuneiden asiakkaiden määrän perusteella. Asiakas saisi vaihtaa käyttämäänsä sote-keskusta puolen vuoden välein.
[Itse sote-palveluiden kokonaisuuden järjestämisen kannalta asiantuntijat ovat haukkuneet hallituksen mallin lyttyyn, mutta se ei ole tämän kirjoituksen aihe. Suosittelen siitä aiheesta googlaamaan esim. professori Lasse Lehtosen tai emeritusprofessori Martti Kekomäen analyysejä.]
Koska hallituksen ajamassa mallissa yksityiset ja julkiset sote-keskukset kilpailevat asiakkaista ja yksityiset tavoittelevat voittoa, tulee kuvaan mukaan EU ja kilpailuoikeudellinen aspekti. EU-sääntelyn (Sopimus Euroopan Unionin Toiminnasta 107 artikla) mukaan valtio ei lähtökohtaisesti saa tukea mitään kilpaillun taloudellisen toiminnan osapuolta. Valtiontuen käsite on hyvin laaja koskien kaikkia julkisen vallan toimenpiteitä, jotka voivat asettaa jonkun toimijan muita parempaan asemaan. Esim. jo pelkästään lupaus taloudellisesta avusta tarvittaessa on EU-käytännössä katsottu valtiontueksi. Samoin julkisoikeudellinen toimintamuoto, josta seuraa konkurssisuoja tai veroetuja tms.
Hallituksen sote-mallissa julkiset sote-keskukset toimiva liikelaitoksina (liikelaitos ei ole itsenäinen oikeushenkilö, vaan kirjanpidollisesti eriytetty osa maakunnan organisaatiota). Näin ne ovat toimintamuodostaan johtuen suojattu konkurssia ja toiminnan loppumista vastaan. Liikelaitosmuodossa toimivat julkiset sote-keskukset siis saavat etua suhteessa niiden kanssa kilpaileviin yksityisiin sote-keskuksiin.
Toisaalta julkisrahoitteisiin peruspalveluihin liittyvä kilpailtuakaan toimintaa ei EU-oikeudessa välttämättä katsota luonteeltaan taloudelliseksi ns. solidaarisuussäännön nojalla. Ei siis voida myöskään yksiselitteisesti sanoa, että hallituksen ”valinnanvapausmalli” olisi EU-oikeuden vastainen. Tämä rajanveto on EU-oikeudessa häilyvä. ”Valinnanvapaus”-malli kiikkuu joka tapauksessa jossain varsin lähellä rajaa, kuten EU-tuomioistuimen äskettäisestä Slovakian julkisrahoitteista terveysvakuutusjärjestelmää koskevasta ratkaisusta on saatu huomata (Slovakian terveysvakuutusjärjestelmä muistuttaa monelta osin hallituksen ”valinnanvapaus”-mallia ja tuomioistuin katsoi sen kuuluvan kilpailuoikeuden piiriin johtuen siitä, että järjestelmässä on mukana yksityisiä toimijoita ja toimijat voivat kilpailla laadulla hintojen ollessa kiinteitä).
”Valinnanvapaus”-järjestelmän suhde EU:n kilpailuoikeuteen on siis epäselvä. Sen lisäksi sote-uudistuksessa erillinen EU-oikeudellinen ongelma liittyy maakuntien suunniteltuihin valtiontakauksiin. Tästä tulossa erillinen kirjoitus.
Miten nyt kuuluisi toimia?
Mahdollisesti valtiontukielementtejä sisältävän toimenpiteen hyväksyttävyyden EU-oikeuden kannalta voi ratkaista vain EU-komissio (ja tämän jälkeen valituksesta EU-tuomioistuin). Tämän vuoksi EU-sääntelyssä (SEUT 108 artikla) on asetettu jäsenvaltiolle velvollisuus hankkia etukäteishyväksyntä EU-komissiolta (notifiointi) suunnittelemiinsa toimenpiteisiin, joihin voi sisältyä kiellettyjä valtiontukielementtejä. Myös ehdotetun sote-järjestelmän notitioinfi olisi tässä kohti standardimenettely ja näin Suomi on toiminut huomattavasti vähemmänkin EU-oikeudellisia riskejä sisältävien toimenpiteiden kohdalla.
Miksi ei siis nyt ole näin tehty?
Ilmeisiä syitä on kaksi. Ensinnäkin aikataulu. Hallitus on ollut omasta mielestään saamassa soten koko ajan juuri kohta valmiiksi. Notifikaatio taas tarkoittaisi helposti puolen vuoden lykkäystä lainsäädännön valmisteluun, mikä ole sitten sopinut pirtaan. Ehdoton takaraja keskustalle ja kokoomukselle on toisaalta myös ollut vaalikauden loppu. Hallituksen sote-malli on koottu palasista, joista monia yksittäisiä ei tässä maassa kannata kuin tasan yksi puolue (osaa keskusta, osaa kokoomus), mutta jotka on kytketty toisiinsa monimutkaisella diilillä [lausutaan: lehmänkauppa]. Hallituksella on siis kiire saada Sote-lainsäädäntö nuijittua ennen vaalikauden vaihtumista, koska muuten diili raukeaa ja sitä myöten nuo puolueille rakkaat palaset lentäisivät romukoppaan todennäköisesti for good. Vaikka aikaisemmin tehtynä notifikaatio olisi hyvin ehtinyt ennen vaalikauden vaihdetta, niin tässä kohti ei oikein enää ehdi.
Toinen syy, miksi hallitus ei ole alunperinkään halunnut notifiointia lienee se, että se pelkää tosissaan mallinsa olevan EU-oikeuden vastainen ja saavansa komissiolta hylsyn. Alkuperäisessä sote-esityksessään hallitus itsekin katsoi julkisten liikelaitosmuotoisten sote-keskusten olevan EU-oikeudellisesti mahdottomia ja edellytti, että siksi julkisomisteiset sote-keskukset pitää yhtiöittää. Hallituksen EU-oikeuden tulkinta kuitenkin yllättäen kääntyi 180 astetta siinä kohti, kun kävi selväksi, että koko julkisen perusterveydenhuollon yhtiöittäminen ei sopinut yhteen perustuslakiin ja ”valinnanvapaus”-malli ei olisi voinut edetä hallituksen silloisen EU-oikeuden tulkinnan pohjalta.
Mutta pitääkö se notifioida?
Hallitus on sittemmin julkisuuteen kovasti vakuuttanut, ettei sen esityksessä ole mitään EU-oikeudellista epäselvyyttä ja ettei sitä näin tarvitse notifioida. Se, mikä oli hallituksen mielestä selvä yhteen suuntaan, olisikin nyt selvä päinvastaiseen suuntaan.
No,
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kuuli sote-käsittelyssä notifiointivelvollisuudesta neljää eri riippumatonta asiantuntijaa (kumpaakin maamme Eurooppaoikeuden professoria, yhtä valtiosääntoikeuden professoria ja yhtä korkeinta hallinto-oikeutta edustavaa oikeusneuvosta). Näistä neljästä neljä (klik, klik, klik, klik) katsoi, että oikeusvarmuuden saamiseksi sote olisi notifioitava. Kolme neljästä katsoi malliin sisältyvän selkeitä riskejä ja epävarmuustekijöitä suhteessa EU-oikeuteen. Valtionsääntöoikeuden professori sentään piti notifiointia enemmän varmuuden hakemisena.
Eli lyhyesti, kyllä se pitää notifioida.
Notifiointi on Suoraan EU-sääntelystä seuraava jäsenvaltion velvollisuus. Sen laiminlyönnistä seuraisi merkittäviä riskejä koko ehdotetulla sote-järjestelmälle. Näistä tarkemmin kirjoituksen seuraavassa osassa
VALTTERI AALTONEN 