VALTTERI AALTONEN

Kirjoitin äskettäin yleisellä tasolla EU:n ja Kanadan välisestä CETA-vapaakauppasopimuksesta, jonka eduskunta keskiviikkona hyväksyi. Nyt on jatko-osana tarkoitus käydä läpi hiukan itse sopimustekstiä ja sen tulkintaa nimenomaan siitä näkökulmasta, miten sopimusneuvotteluissa on onnistuttu vastaamaan sopimukseen kohdistuviin huoliin. Pahoittelen jo etukäteen, että kirjoituksessa on pakko tehdä varsin isoja rajauksia ja se on siitä huolimatta aika pitkä, eikä ehkä ihan kevyintä luettavaa.

Sopimukseen kohdistuvat huolet liittyvät korostetusti sen investointisuojaehtoihin ja tähän liittyvään riidanratkaisumenettelyyn sekä näiden vaikutukseen valtioiden suvereeniin sääntelyoikeuteen erityisesti sosiaalisissa- ja ympäristökysymyksissä. Tarkastelen siksi tässä lähinnä investointisuojaehtoja ja niiden suhdetta valtioiden sääntelyoikeuteen.

CETA-sopimusta arvioitaessa tärkein lähde on tietenkin itse sopimusteksti. Tämän lisäksi CETA:aan liittyy myös erityinen osapuolten yhteisesti vahvistama ns. yhteinen tulkitseva väline (Joint interpretative instrument). Tulkitseva väline on osapuolten vahvistama yhteinen tulkinta sopimuksen sanamuodoille. Se on Wienin valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen 31 artiklan mukainen vahva tulkintalähde, joka selkeyttää sopimuksen tekstiä. Näin se vähentää sitä riskiä monitulkintaisuudesta, joka on ollut useiden muita vapaakauppasopimuksia koskevien riitojen ja oikeudenkäyntien taustalla. CETA-sopimusta onkin informatiivisinta lukea rinnan tulkitsevan välineen kanssa. Pyrin tässä poimimaan olennaisimpia ehtoja sopimuksesta, sekä niihin liittyviä tulkintoja tulkitsevasta välineestä.

CETA:n teksti löytyy täältä: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:22017A0114(01)&from=FI
Ja tulkitsevan välineen täältä: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13541-2016-INIT/fi/pdf

CETA-sopimus

CETA-sopimuksen johdanto-osa koostuu julistuksista, jossa vahvistetaan sopimuksen tarkoitus luoda laajemmat ja turvatut markkinat tavaroille ja palveluille kaupan esteistä poistamalla sekä korostetaan osapuolten sitoutumista mm. demokratiaan ja perusoikeuksiin, kestävään kehitykseen sekä sosiaalisten oikeuksien vahvistamiseen. Useammassa kohdassa viitataan nimenomaan sopimusvelvoitteiden suhteeseen valtioiden sääntelyoikeuteen [lihavoinnit omia].

”Osapuolet…
…
TUNNUSTAVAT, että tämän sopimuksen määräyksillä säilytetään osapuolten oikeus säännellä omaa aluettaan ja osapuolten joustavuus, kun ne pyrkivät saavuttamaan oikeutettuja poliittisia tavoitteita, jotka liittyvät esimerkiksi kansanterveyteen, turvallisuuteen, ympäristöön sekä yleiseen moraaliin ja kulttuurin monimuotoisuuden edistämiseen ja suojelemiseen;
…

TUNNUSTAVAT, että tämän sopimuksen määräyksillä suojellaan sijoituksia ja sijoittajia niiden tekemien sijoitusten osalta ja että niillä on tarkoitus edistää kumpaakin osapuolta hyödyttävää yritystoimintaa heikentämättä osapuolten oikeuksia toteuttaa sääntelyä omalla alueellaan yleisen edun mukaisesti;
…
PANEVAT tämän sopimuksen TÄYTÄNTÖÖN tavalla, joka on yhteensopiva niiden työ- ja ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon kanssa ja jolla parannetaan niiden työ- ja ympäristönsuojelun tasoa ja joka rakentuu osapuolten työ- ja ympäristökysymyksiä koskevien kansainvälisten sitoumusten varaan;…”

Kyseiset julistukset eivät ole tiukassa mielessä sopimusehtoja, mutta ne ovat osa sopimustekstiä Wienin sopimuksen 31 artiklan 2. kohdan tarkoittamalla tavalla ja siis vaikuttavat suoraan muun sopimustekstin tulkintaan.

Markkinoille pääsy ja syrjimättömyys

Valtioiden sääntelyoikeuden kannalta CETA-sopimuksen kiinnostavimpia kohtia ovat investointeja koskevat 8 luvun määräykset sijoittajansuojasta ja markkinoille pääsystä. Markkinoille pääsyä säännellään 8.4 ja 8.5. artikloissa. Markkinoille pääsyn tulee olla syrjimätöntä, mutta markkinoille pääsyn oikeus ei ole ehdoton. Sallittuna rajoitusperusteena on esimerkiksi erikseen mainittu luonnonvarojen ja ympäristön säilyminen ja suojelu. Ylipäänsä markkinoille pääsyä koskevissa säännöissä ei ole nähdäkseni mitään kovin riskialtista. Ne ovat varsin vastaavia kuin säännöt, joita sovelletaan kaikkien EU-maiden kesken.

Luvun 8.6. ja 8.7. artiklassa vahvistetaan investointien syrjimättömyyden vaatimus sekä ns.  suosituimmuuskohtelu. Tämä tarkoittaa, että sopimusosapuolten on taattava toisen sopimusosapuolen yrityksille samanlainen kohtelu kuin omille yrityksilleen tai kolmansien maiden yrityksille.

Investointisuoja

Sopimuksen potentiaalisten riskien kannalta olennaisimmat määräykset ovat kuitenkin sijoittajansuojaa koskevat sopimuksen 8.9 ja 8.10 artiklat.

8.9 artiklassa vahvistetaan valtioiden sääntelyoikeus ja tarkennettaan, ettei sijoittajalle sääntelymuutoksesta aiheutuva tappio itsessään tarkoita oikeutta hakea korvausta.

”1.   Tämän luvun soveltamista varten osapuolet vahvistavat uudelleen oikeutensa toteuttaa alueellaan sääntelyä oikeutettujen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi, kuten kansanterveyden, turvallisuuden, ympäristön tai yleisen moraalin suojelemiseksi, sosiaalista suojelua tai kuluttajansuojaa varten sekä kulttuurin monimuotoisuuden edistämiseksi ja suojelemiseksi.

2.   Selkeyden vuoksi todetaan, että pelkästään se, että osapuoli sääntelee, lainsäädännön muutokset mukaan luettuina, tavalla, joka vaikuttaa kielteisesti sijoitukseen tai muuttaa sijoittajan odotuksia, voitto-odotukset mukaan luettuina, ei merkitse tämän jakson mukaisen velvollisuuden [siis sijoittajansuojan] rikkomista.”

CETA-sopimuksen tulkitsevan välineen 2. kohdassa vahvistetaan sama

”CETA:ssa säilytetään Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Kanadan oikeus hyväksyä ja soveltaa omia lakejaan ja asetuksiaan, joilla säännellään taloudellista toimintaa yleisen edun nimissä, saavuttaakseen lainmukaisia yhteiskuntapolitiikan tavoitteita, jotka koskevat muun muassa kansanterveyden suojelua ja edistämistä, sosiaalipalveluja, julkista koulutusta, turvallisuutta, ympäristöä, julkista moraalia, sosiaalista suojelua tai kuluttajansuojaa, yksityisyyttä ja tietosuojaa sekä kulttuurisen monimuotoisuuden edistämistä ja suojelua.”

Tarkemmin asiasta sanotaan julkisten palveluiden osalta tulkitsevan välineen 4 kohdassa:

”a) Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot sekä Kanada vahvistavat ja tunnustavat hallitusten oikeuden kaikilla tasoilla tarjota julkisina palveluina pitämiään palveluja ja tukea niiden tarjoamista, muun muassa kansanterveyden ja koulutuksen, sosiaalipalvelujen ja asumisen sekä veden keruun, puhdistuksen ja jakelun aloilla.

b) CETA ei estä hallituksia määrittelemästä ja sääntelemästä näiden palvelujen tarjoamista yleisen edun nimissä. CETA:ssa ei edellytetä, että hallitukset yksityistävät mitään palveluja eikä se estä hallituksia laajentamasta kansalaisille tarjoamiensa palvelujen valikoimaa.

c) CETA ei estä hallituksia tarjoamasta yksityisten palveluntarjoajien aiemmin tarjoamia julkisia palveluja eikä saattamasta takaisin valtion valvontaan aikaisemmin yksityistettyjä palveluja. CETA ei merkitse sitä, että julkisen palvelun antaminen yksityisten tarjoajien hoidettavaksi tekee siitä lopullisesti osan kaupallista sektoria.”

Investointisuojan varsinainen sisältö määritelläänn CETA-sopimuksen 8.10 artiklassa. Artiklan 1 kohdan mukaan sijoittajansuoja tarkoittaa, että sopimusvaltio sitoutuu myöntämään sopimuksen piiriin kuuluville sijoittajille alueellaan ”kohtuullisen ja oikeudenmukaisen kohtelun”. Lisäksi sopimusvaltiot sitoutuvat suojelemaan sijoitusten ja sijoittajien fyysistä turvallisuuta.

Kohtuullisen ja oikeudenmukaisen kohtelun käsite tarkennetaan artiklan 2 kohdassa, jossa määritellään minkälainen toiminta tarkoittaa tämän vaatimuksen rikkomista ja voi siis johtaa vahingonkorvausvelvollisuuteen. Nämä toimintatavat ovat:

– oikeussuojan epääminen rikos-, siviili- tai hallinnollisessa menettelyssä

– oikeusturvan perustavanlaatuinen rikkominen, mukaan luettuina avoimuuden perustavanlaatuinen rikkominen oikeudellisessa tai hallinnollisessa menettelyssä

– Ilmeinen mielivaltaisuus

– kohdennettu syrjintä ilmeisen väärin perustein, kuten sukupuolen, rodun tai uskonnollisen vakaumuksen perusteella;

– sijoittajien huono kohtelu, kuten pakottaminen, painostaminen ja häirintä;

Edellä mainittujen lisäksi luettelossa on vielä yksi kohta, jonka mukaan investointisuoja rikkomiseen voi syyllistyä myös teolla, joka tarkoittaa

”muun, osapuolten tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti hyväksymään kohtuullisen ja oikeudenmukaisen kohtelun velvollisuuteen kuuluvan tekijän rikkomista.” 

Säännöksessä viitatun artiklan 3 kohdan mukaan ”osapuolet tarkastelevat säännöllisesti tai osapuolen pyynnöstä kohtuullisen ja oikeudenmukaisen kohtelun velvollisuuden sisältöä.” CETA-sopimuksen nojalla perustettavalla osapuolten korkeiden edustajien välisellä ns. sekakomitealla on myös oikeus antaa sitovia tulkintoja investointisuojasäännöistä, mikä voi vaikuttaa näiden sääntöjen tulkintaan. Tässä voi ehkä nähdä jonkinasteista riskiä, jos osapuolten edustajat intoutuisivat antamaan yhteisiä investointisuojaa laajentavia tulkintoja. Toisaalta tarkasteluvelvoite ja oikeus yhteisten sitovien tulkintojen  antamiseen myös ehkäisee mahdollisuutta, että sopimussäännöksille alettaisiin investointiriitoja koskevissa oikeudenkäynneissä antaa pitkälle vietyjä ja sopimuksen osapuolten tarkoituksesta poikkeavia merkityksiä.

Investointisuojan tulkintaa tarkennetaan myös tulkitsevassa välineessä:

”a) CETA sisältää nykyaikaisia investointisääntöjä, joissa säilytetään valtioiden oikeus harjoittaa sääntelyä yleisen edun nimissä, myös silloin kun tällainen sääntely vaikuttaa ulkomaiseen investointiin, samalla kun siinä varmistetaan investointien korkeatasoinen suoja ja mahdollistetaan oikeudenmukainen ja läpinäkyvä riidanratkaisu. CETA ei johda siihen, että ulkomaisia sijoittajia kohdeltaisiin suotuisammin kuin kotimaisia sijoittajia.

b) CETA:ssa täsmennetään, että valtiot voivat muuttaa lakejaan riippumatta siitä, onko tällä mahdollisesti kielteinen vaikutus investointiin tai sijoittajan voitto-odotuksiin…”

Lihavoidut lauseet ovat tärkeitä. Niissä vahvistetaan, että investointisuoja on nimenomaan ehto syrjimättömyydestä, ei suoja esim. sääntelymuutoksista johtuvia tappioita vastaan. Samalla on huomattava, että sanottu koskee nimenomaan aineellista sääntelyä. Prosessuaalisesti ulkomainen investoija on tietyllä tavalla kotimaista edullisemmassa asemassa, koska sillä on maan omien oikeusturvakeinojen lisäksi mahdollisuus turvautua CETA-sopimuksen mukaisiin oikeusturvakeinoihin.

Tulkitsevassa välineessä tarkennetaan, että investointisuoja koskee vain yrityksiä, joilla on tosiasiallinen yhteys Kanadan tai EU-maiden talouteen, eikä siihen voi vedota esim. pöytälaatikkoyhtiön kautta. Tulkitsevassa välineessä myös vahvistetaan CETA-sopimuksen velvoite siitä, että osapuolet tarkastelevat säännöllisesti investointisuojaa koskevien velvoitteiden sisältöä varmistaakseen, että sitä aleta tulkita sen alkuperäistä tarkoitusta laajemmin ja osapuolet sitoutuvat myös tarvittaessa antamaan yhteisiä sitovia tulkintamääräyksiä estääkseen tämän. Näin torjutaan sitä riskiä, että investointisuojan tulkinta alkaisi investointituomioistuimen käytännössä laajentua tai irrota sopimuksessa tarkoitetusta. Tällainen kehitys kun on eräiden muitten vapaakauppasopimusten alla tapahtuneiden varsin erikoisten välimiesoikeusratkaisujen taustalla.

Tulkitsevassa välineessä on myös omat osionsa osapuolten oikeudesta ja jopa velvollisuudesta ylläpitää ja parantaa ympäristönsuojelun ja työsuojelun ym. tasoaan.  En näitä tässä ryhdy käymään tarkemmin läpi, mutta ne kannattaa lukea, jos vain kiinnostusta riittää. Samoin esim. CETA-sopimuksen pakkolunastusta koskevat määräykset ansaitsisivat oman käsittelynsä, mutta tästä kirjoituksesta tulisi jo blogikirjoitukseksi sietämättömän pitkä.

Yhteenveto

Jos katsoo CETA-sopimuksen investointisuojaa koskevia sääntöjä, niissä on mielestäni aika vaikea nähdä sellaista, mitä voisi pitää sisällöllisesti kohtuuttomana tai valtioiden suvereenia sääntelyoikeutta erityisesti uhkaavana. Kaikkeen sopimustoimintaan liittyy toisaalta aina riskejä. CETA-sopimuksessa on monia muitakin kohtia, joita olisi perusteltua tarkastella ja jotkut asiat sopimuksessa olisi kiistatta voitu kirjoittaa paremmin ja selkeämmin sanamuodoin. Kokonaisuutena kuitenkin sopimukseen ja sen investointisuojaan liittyvät huolet on mielestäni sopimustekstin perusteella huomioitu varsin kohtuullisesti ja tavalla, joka olennaisesti korjaa valtioiden suvereniteettiin kohdistuvia riskejä.